解码农地入市的“德清样本”
从2015年初启动，至2017年底截止，全国农村土地3项制度改革试点工作已经走过了一半时间。作为全国33个改革试点之一，浙江省德清县承担农村集体经营性建设用地入市改革任务。
试点一年多来，德清县的农村集体经营性建设用地入市试点蹄疾步稳。截至今年上半年，德清共完成了66宗农村集体经营性建设用地入市交易，超过全国试点地区已入市土地宗数的40%以上，面积达511.79亩，总金额12888.89万元，涉及33个集体经济组织，共增加集体收益10317.39万元。
“这次集体经营性建设用地入市改革主要是试制度，关键要探索建立同权同价、流转顺畅、收益共享的制度体系。这是中央赋予我们的重要使命!”德清县委副书记杨卫东说。围绕“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”4项核心内容，德清县对集体经营性建设用地的交易规则、收益分配等改革关键进行调查研究，形成了一套制度体系。国务院发展研究中心研究员、资深土地问题专家刘守英评价：“德清试点对于集体建设用地入市的制度化、法治化，形成理论和制度成果，作了重要贡献。”
较之于国有建设用地市场主体单一，集体建设用地市场主体结构复杂。如何厘清市场主体既是改革的前提，也是难点所在。
德清县国土资源局副局长邱芳荣告诉记者，自试点之初，德清县就确定了“政府立制、群众议事、市场定价、收益共享”的改革路径，并从基础入手，确定“哪些地入市”和“谁来入市”。
从2015年4月份开始，德清县即对12个乡镇(开发区)151个行政村的存量集体经营性建设用地进行普查，摸清1881宗10691亩的底数。国土、规划、发改、经信、环保等有关部门结合“多规合一”试点，对上述地块进行“一村一梳理、一地一梳理”，排定符合就地入市条件的地块1036宗面积5819亩;将调查中排出的845宗4872亩不符合产业、生态、环保等规划的地块，纳入异地调整入市范围。
同时，根据集体土地三级所有的特点，确定三类入市主体。
第一类，属乡镇集体经济组织的，由乡镇资产经营公司等乡镇全资下属公司或其代理人作为入市实施主体;
第二类，属村集体经济组织的，由村股份经济合作社作为入市实施主体;
第三类，属村内其他集体经济组织的，在该集体经济组织依法申请并取得市场主体资格后，由其作为入市实施主体;未依法取得市场主体资格的，可委托村股份经济合作社等代理人作为入市实施主体，同时，配套推进村级土地民主管理，明确入市事项须经民主决策方可提出入市申请。
对于入市决策程序，德清明确，集体经营性建设用地的所有权主体是农村集体经济组织，农民和农民集体为入市事项决策者。因此，德清系统推进了农村土地民主管理，将宗地情况、入市方式、交易形式、起始地价、合同条款、收益使用等入市重大事项纳入全程公开、民主管理范围，明确入市事项须经民主决策方可提出入市申请。试点过程中，德清有4宗条件成熟的地块因各种原因没有通过村民代表会议入市表决，政府最后选择不强制推进，充分尊重群众意愿。
此外，德清入市主体的明确，在一定程度上得益于当地已完成的农村集体资产股份制改造。德清县农办负责人告诉记者，德清这项改革开展于2013年，一方面将所有集体组织的经营性资产、资源性资产全部量化到人，村民作为“股东”享有集体资产股权;另一方面各股份经济合作社股份制改造后，具有独立法人资格，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。
“这一产权设置确保了入市改革中土地公有制性质不改变，同时固化了集体成员权利配置，明确了集体经济组织成员的资格确定和入市收益分配权利。从而为改革试点奠定了基础。”业内专家评价。
建立城乡统一的建设用地市场是党的十八届三中全会提出的任务。杨卫东介绍，为确保试点工作的规范有序运行和入市改革的系统性、严谨性，德清着力在地块入市之前做到政策先行，以城乡统一的建设用地市场为方向，对交易规则、收益分配等改革关键点和风险点进行反复调查研究，推出了一揽子的政策设计，建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。
参照国有建设用地出让规则和经验，德清县将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，实现与国有建设用地“统一的交易平台、统一的市场规则、统一的服务监管”。
在市场平台建设方面——
德清县财政局、国土资源局、农业局联合建立了“农村集体经营性建设用地入市一体化信息管理平台”，实现财政、国土、农业、代收银行间联网互通、信息共享，该平台一方面促进入市信息发布、挂牌竞价、公开公示等环节的统一，另一方面对相关资金的收支进行统一管理。
“通过统一市场平台，规范农村集体经营性建设用地使用权出让收支管理，一是对保证金、交易价款、村集体留存等进行‘依申请代收’。通过自动到账审核，形成农村集体经营性建设用地入市收入，并将其分解为村集体留存和增值收益调节金两部分，代为管理。二是对增值收益调节金‘依申报缴扣’。根据入市主体的申请，代为收缴相应比例的增值收益调节金，同时根据乡镇、县级对增值收益调节金的分配，安排相应支出。”德清县财政局副局长陈强表示，这一平台建设为建立运作规范、流转顺畅的集体建设用地市场打下基础。
在价格体系建设方面——
德清制定实施集体经营性建设用地出让地价及地价评估指导方案，从3个方面构建城乡统一的价格体系。
建立城乡统一的地价和租金体系。启动城乡统一的建设用地基准地价和租金体系修编，在修编完成之前，明确每个地块必须选择2家评估公司进行评估。
全面引入价格竞争机制。鼓励集体经济组织实施招拍挂的公开交易形式，已入市的66宗土地中，交易形式采用挂牌、拍卖方式的达到了62宗，比例达到94%，“市场定价”得到充分体现。
指导落实使用权的抵押权能。德清县政府出台了《关于鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见》，按土地成交总价60%的最高额度予以授信。
建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制是这轮全国试点的核心任务之一。德清以“同权同价同责”为出发点，确定了土地增值收益调节金收取合理比例。
德清县国土资源局副局长钟和曦介绍，德清通过收取土地增值收益调节金的方式调节收益分配。收益调节金的收取比例通过3个步骤来测算确定：
首先，参考征地区片综合价为集体经济组织的投入成本;
其次，按照德清县国有土地市场平均价(工业25万元/亩、商服业80万元/亩)，测算集体经营性建设用地入市后的亩均增值收益;
最后，明确以政府投入的基础设施配套费用(4万～8万元/亩)以及参照国有土地出让提取用于社会公共利益的社会保障、教育、农业发展、生态补偿等7项基金(约占出让总价的16%)作为收取调节金的主要依据。
德清采取按规划用途和区位差异，差别化收取增值收益调节金的方式。经过综合测算，工业用地按土地级差区域位置不同分别按16%、20%、24%收取增值收益调节金，商服用地按土地级差不同分别按32%、40%、48%收取增值收益调节金。德清并明确，政府收取的土地增值收益调节金，用于农村基础设施建设、环境建设、土地前期开发等支出，仍旧反哺于农民和农村。
在农村内部，德清县则按照三级集体经济组织不同，差别化落实农民和集体收益。德清明确，属乡镇集体经济组织的土地入市的，收益不直接分配，主要用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出;属村级集体经济组织的土地入市的，农户通过股权增厚(入市收益追加量化成员股权)的形式，享受分红权益;属村内其他集体经济组织(村民小组)的土地入市的，收益的10%应作为村集体提留，归村集体所有，用于村内公益事业，其余可在该集体经济组织成员之间公平分配。
在一次分配与多次长期分配，属村民小组的土地入市收益如何分配等问题上，尚存在不同意见。不过，在2015年12月浙江省人大常委会通过的《浙江省农村集体资产管理条例》中规定：“集体经营性建设用地依法入市的，其入市收益作为集体资产可以折股量化到本集体经济组织成员，但不得直接分配给集体经济组织成员。”这一规定采纳了德清的做法与建议。
有专家指出，建设用地的市场价值与区位有着直接关系，不同区位土地会产生完全不同的市场价格。因此，集体经营性建设用地入市只可能带给不仅有集体经营性建设用地而且这些建设用地恰好具有区位优势的农村，这样一部分农村只是德清农村的一小部分，更是全国农村的极小部分。
如何让不同区域的村集体经济组织和村民共享改革红利，享有公平的发展权?德清的做法是，用“异地调整入市”的方式解决地区收益分配不均的问题。邱芳荣告诉记者：“2016年，德清的重点是开展异地调整入市的探索，今年6月8日，德清首期异地入市成交地块14宗，面积68.6亩。”
建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，党的十八届三中全会提出的制度设想，在浙江德清得以真切落地。
“这项改革的意义不可估量。”德清县常务副县长陈健表示，“农民从土地转让、转租中获得更大的经济收益，企业多了一条合法合规却更便宜的用地途径，地方经济释放更多活力、创造一块更大的蛋糕，农村土地资源得到更有效利用。”
“农村集体土地入市是件实实在在的好事。”在德清县洛舍镇砂村，村党总支书记、村股份经济合作社董事长胡金璋指着一片工地介绍，“就是这宗土地，以前租给一个开矿的企业，4元一平方米，一年收入5万多元，就算40年也只有200万元。但2013年关停矿山以后就一直荒着。”
让他想不到的是，这块荒地居然拍出了1150万元。2015年9月8日，德清举行农村集体经营性建设用地使用权(首次)拍卖会上，经过多轮竞拍，砂村村民林国祥以每亩57.5万元的价格拿下这块地。
“砂村是典型的‘老板村’，矿山关停后，光闲置资金就有8亿~10亿元。村民希望这笔钱能找到好的投资项目。”胡金璋说，一方面村民们都能找到好的投资项目和土地，同时村集体经济和其他村民也从中获益。
说起这段经历，胡金璋的喜悦之情溢于言表：“经过村民代表大会表决同意，村里从这宗土地的入市收益中拿出615万元入股商旅综合体项目，每位村民都是股东，今后每年都能拿到分红。” 据介绍，出让之前，该村农民每股股权价值为5500元，地块入市收益返还后每股价值一下子增加到8000元，增长幅度达到45%，农民得到了较大的实惠。
同样沉浸在喜悦中的，还有莫干山镇镇长居晓华。“莫干山镇是经济薄弱乡镇，农村集体经营性建设用地入市产生的收益，可大大增加村集体和村民收益，推动农村基础设施建设和民生事业发展。”居晓华说，目前莫干山镇约有镇村两级集体经营性建设用地300亩，以仙潭地块的成交价50.66万元/亩计算，意味着该镇守着1.5亿元的“宝藏”。
德清县国土资源局局长郭志伟说：“重要的不是价格，而是集体土地与国有土地真正实现同权同价。目前全县超过90%的农村集体建设用地都处于低效利用甚至闲置状态，亩均税收不到1万元。通过制度创新唤醒这些存量资产，农村的‘死地’变成‘活钱’、‘活钱’变成‘活产’，切切实实让人民群众享受到了改革成果。”
郭志伟介绍，截至今年上半年，德清入市的集体经营性建设用地涉及33个集体经济组织(其中镇集体5个、村集体25个、组集体3个)，共增加集体收益10317.39万元，其中量化股权61237股，每股增加1274元;小组直接分配104户429人，每人可分配所得17939元(目前首期租赁款分配2564元/人)，总的惠及农民61666人。抵押上，已有18宗地获得了金融机构的抵押贷款，抵押总额4570万元。
工地上，脚手架纵横排列，工人们在山谷前的一座新楼中忙碌着。近日，浙江省德清县莫干山镇仙潭村，在全国率先出让的农村集体经营性建设用地建成的度假酒店雏形初显。
去年8月，德清县敲响了全国农村集体经营性建设用地使用权入市的“第一槌”。眼光明锐的赵建龙踏进德清县公共资源交易中心，以协议出让的方式取得莫干山镇仙潭村一块6.06亩集体废旧厂房土地40年的使用权，成为“第一个吃螃蟹”的人。
“这块地，我等它整整两年了。”赵建龙说。两年前，他就看到莫干山乡村旅游和民宿经济的巨大潜力，想买下眼前这片废弃厂房发展民宿。“可是，没有土地使用权，既没法重新建设，也没法改变用途，最后只好放弃，让它继续荒废在那里”。因此，这片2000平方米的厂房，躺着晒了两年的太阳。
得益于入市改革试点，赵建龙拿到土地使用权证后，先后收到了两家银行的抵押贷款邀约。最终，他从中国农业银行德清县支行贷款150万元。
“对赵建龙这样的企业家而言，集体经营性建设用地入市为他们开拓保障小微企业用地的新渠道，推动了产业转型发展。”德清县国土资源局副局长钟和曦在接受采访时说，浙江是民营经济大省，起步较早，发展较快，为浙江贡献了大量的税收和就业。但是，长期以来，在用地供求矛盾尖锐和后备资源紧缺的浙江，土地指标优先用于保障重大基础设施、民生工程和“大、好、高”项目，对小微企业用地关注较少、支持不够，企业发展受到空间制约。因而在推进供给侧结构性改革的背景下，必然更加注重土地要素供给的精准发力，推进“大众创业、万众创新”，打造发展新引擎的重要举措。
钟和曦说，“这些小微企业正处于成长期，需要扩大厂房和生产力，需要土地资源的支撑。同时，集体经营性建设用地使用权享有与国有建设用地同等的抵押权，集体经营性建设用地权利得到确认后，小微企业通过抵押贷款，获得周转资金。此外，权能夯实了，企业也更愿意放心大胆地进行升级改造，拆除破旧厂房，升级机器设备，助推经济转型升级。”
位于德清县洛舍镇的钢琴小镇项目，就是这样一个在农村集体经营性建设用地上建立起来的产业载体。洛舍镇镇长姚宏告诉记者：“洛舍钢琴全国闻名，但全镇近120家钢琴企业中，拿到土地证的不到20家，企业用地需求缺口明显。目前，德清县已将这个镇东衡村东侧两个片区186亩集体建设用地作为异地调整入市地块，集中发展钢琴产业，其中A区地块已经入市，吸引15家企业拿地;正准备启动交易的B区地块，多家企业争相报名。”
“这些‘小微企业众创园’，将让德清的小微企业与集体经营性建设用地市场共同成长。” 陈健如是说。据德清县国土资源局测算，在2015年完成入市的41宗集体经营性建设用地上，各类企业新建和追加投资达到6亿元以上。
今年6月3日，中国银监会、国土资源部组织全国15个集体经营性建设用地试点县(市、区)在德清开展集中调研，并同时发布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。
中国农业银行德清支行行长杨宏伟回忆，尽管全国人大赋予农村集体经营性建设用地使用权出让的权能，但《担保法》规定“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押”。这一“法律依据不足的问题”，严重制约了试点中集体经营性建设用地使用权抵押贷款行为。
面对“拦路虎”，德清在试点探索中反复研究，并终于找到了突破口。杨宏伟告诉记者：“《担保法》于1995年10月1日起施行，当时的企业是指全民所有制企业和集体所有制企业。而自1999年，我国开始建立现代企业制度。也就是说，如果拿地的是产权清晰的公司制企业，就不同于以往的乡(镇)、村企业，《担保法》的相关条款就不适用于它们。此外，试点地区存量农村集体经营性建设用地使用权在符合规划、用途管制、依法取得前提下可以转让、变现得到了国家的授权，由此也符合《担保法》对‘抵押’的核心定义。”
值得庆幸的是，两部门在制定这一政策时，吸收了德清农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的解释和办法，并在全国试点地区推行。德清县国土资源局副局长邱芳荣说：“抵押难，一直是集体经营性建设用地的瓶颈。此次联合出台的办法，标志着农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价迈进了关键一步。”
“改革就是要一步步‘啃下硬骨头’，为改革修法以及其他地区的实践探索积累经验。” 邱芳荣表示，到了“啃硬骨头”阶段，改革不能单兵突进、盲目推进，而更加需要注重协同、形成合力。为此，德清一方面系统谋划，增强改革耦合性，另一方面依规守法，更大胆突破。
邱芳荣介绍：德清县在试点中秉着“尽可能多试”的态度，多探索不同的改革路径，“只有在探索中遭遇并解决各种问题，形成有效的政策措施，才能为改革修法积累丰富的实践经验”。此前，德清县委书记项乐民要求，德清县要秉着审慎稳妥的原则，分期分批推出农村集体经营性建设用地可入市地块，探索健全“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，探索形成“可复制、能推广、利修法”的改革成果，为我国的农村土地制度改革打造一份“德清样本”。
国务院发展研究中心研究员、资深土地问题专家刘守英在德清调研后评价，一年多的探索，德清在集体建设用地如何出让、土地估值、增值收益分配、抵押权能实现等方面，形成了比较完备的制度供给。德清的实践证明，通过建立一套完备的制度，农村集体经营性建设用地入市“完全可以搞成”。